La hiérarchisation des moyens en contentieux administratif
Dernière mise à jour : 17 août 2019
CE sect., 21 décembre 2018, n° 409678
Dans une récente décision en date du 21 décembre 2018, le Conseil d’État est venu se prononcer sur une notion importante du droit de la procédure administrative : la hiérarchisation des moyens.
Les faits sont brefs : un établissement de formation à la conduite de navire s’est vu refusé le renouvellement de son agrément car il souhaitait dispenser la formation à la navigation sur un voilier au lieu d’un bateau à moteur.
Porté au contentieux, le Tribunal administratif rejette les conclusions à titre principal et enjoint au Préfet de procéder à un nouvel examen de la demande pour insuffisance de motivation. Toutefois, le requérant fait appel de ce jugement en ce qu’il ne fait pas droit à sa demande au principal. La Cour administrative d’appel suit le raisonnement du juge de première instance et rejette le recours.
À son tour, le Conseil d’État rejette le pourvoi de la société requérante en prenant le soin de rappeler la technique de l'économie des moyens :
« Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé. » (consid. 6)
Pour nuancer cette règle, le Conseil d'État impose une hiérarchisation des moyens : le juge de l'excès de pouvoir peut choisir de fonder l'annulation de la décision litigieuse sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige. Toutefois, il incombe au juge d'examiner en priorité les moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de l'injonction demandée par le requérant :
« Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2. » (consid. 8)
Si la hiérarchisation des moyens est opérée avant la date de cristallisation du recours contentieux (1), celle-ci peut s'imposer au juge dans l'examen des moyens à condition que les demandes soient elles aussi hiérarchisées (c'est-à-dire dans le "Par ces motifs" de la requête).
Administrés, futurs requérants, la hiérarchisation de vos demandes n'est donc pas à négliger ! C'est une bonne leçon de contentieux administratif que le Conseil d'État nous livre ici.
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Outre ces considérations, par cette décision, le Conseil d’État a aussi pris le soin de rappeler une autre règle importante du contentieux administratif : le sens des conclusions du rapporteur public. Ce dernier n’est pas tenu, avant l’audience, et à peine d’irrégularité de la décision, de faire mention, de façon spécifique et explicite, du sort proposé pour les conclusions à fin d’injonction. Par l’expression « rejet du fond », il entend conclure au rejet de l’ensemble des conclusions présentées par le requérant.
Référence : CE 21 décembre 2018, n° 409678 ;
(1) CE 20 fév. 1953, Intercopie, n° 9772.
réf. : Pôle droit public, "La hiérarchisation des moyens en contentieux administratif", Doctrin'Actu février 2019, art. 31
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