La naturalisation par décret du 18 septembre 2018 des "Américains du Thalys" est-elle irrégulière ?
En collaboration avec Tristan BOUCHETEIL, Avocat au Barreau de Paris
1. Le 21 août 2015, Messieurs Anthony Sadler, Alek Skarlatos et Spencer Stone, trois ressortissants américains en vacances, déjouaient, par un acte de grande bravoure, un attentat à bord du train Thalys effectuant la liaison Amsterdam-Paris.
Par un décret simple du 18 septembre 2018 (1), publié au Journal officiel du 20 septembre suivant, passé presque inaperçu, la nationalité française était conférée à ces trois Américains, avec effet rétroactif à la date de leur demande en avril 2018.
Une cérémonie officielle de naturalisation s’est déroulée le jeudi 31 janvier 2019 en Californie, en présence des intéressés et du consul général de France à San Francisco.
2. Toutefois, si l’héroïsme de ces trois nouveaux concitoyens mérite, évidemment, d’être salué, cette naturalisation soulève, d’un point de vue purement juridique, quelques interrogations.
En effet, quiconque souhaite acquérir la nationalité française doit, en principe, répondre à un certain nombre de conditions.
Néanmoins, par cet acte à portée diplomatique, le gouvernement français démontre que les textes qui régissent la nationalité ne sont pas d’application stricte. Tout au contraire, la nationalité – comme l’asile politique ou les décorations – peuvent constituer une « faveur accordée par l’Etat français à un étranger » (2).
Or, si par « faveur » il faut d’abord comprendre que l’acquisition de la nationalité française n’est pas de plein droit, quand bien même le candidat à la demande remplirait l’ensemble des conditions requises, force est de constater qu’elle permet également de s’affranchir de certaines conditions posées par les textes.
3. L’acquisition de la nationalité française est régie par un corpus de textes qui figure en tête de proue du code civil, au Titre Ier bis, du livre Ier intitulé De la nationalité française.
Outre la question de la nationalité par origine (chapitre 2), le code civil prévoit trois modes d’acquisition de la nationalité (chapitre 3). Elle peut être de plein droit (3), faire suite à une déclaration (4) ou à une décision de l’autorité publique (5). C’est de cette dernière qu’ont bénéficié les Américains du Thalys.
Quel que soit ce mode d’acquisition, le candidat à l’octroi de la nationalité doit répondre, d’une part, à des conditions communes et, d’autre part, à des conditions particulières.
4. Parmi les conditions communes, figurent notamment l’absence de condamnation « à une peine égale ou supérieure à six mois d’emprisonnement, non assortie d’une mesure de sursis » (6), nonobstant la possibilité d’une réhabilitation de plein droit (7).
Figure, en outre, la condition de résidence sur le territoire français, au sens de l’article 17-4 du code civil. Cette condition est entendue de manière large et elle se trouve satisfaite par « le séjour dans les pays en union douanière avec la France qui sont désignés par décret » (8). C’est par exemple le cas de la principauté de Monaco (9).
5. En ce qui concerne les conditions particulières d’acquisition de la nationalité française par décision de l’autorité publique, l’exigence de la condition de résidence est rappelée à l’article 21-16 du code civil, en ce qu’elle doit être effective au moment de la signature du décret de naturalisation (10).
S’ajoute à cette condition de résidence, la condition de stage ou « stage d’assimilation ». Cette dernière condition renvoie à la nécessité d’entretenir un lien étroit (culturel, linguistique, etc.) avec la France. La durée de ce stage est normalement de cinq ans (11), et peut toutefois être réduit à deux ans (12).
L’article 21-19 du code civil a cependant prévu, pour de rares cas, la dispense totale de ce stage. C’est notamment le cas d’un étranger « qui a rendu des services exceptionnels à la France ou celui dont la naturalisation présente pour la France un intérêt exceptionnel » (13). Dans cette hypothèse, l’article prévoit que « le décret de naturalisation ne peut être accordé qu’après avis du Conseil d’Etat sur le rapport motivé du ministre compétent ».
C’est cette procédure qui a été suivie dans le cas bien particulier de M. Gassama, ressortissant malien résidant en France qui, le 26 mai 2018, avait risqué sa vie en escaladant la façade d’un immeuble pour secourir un enfant suspendu dans le vide. Le Premier ministre avait alors saisi le Conseil d’Etat d’un projet de décret et ce n’est qu’après un avis favorable de la section de l’intérieur que M. Gassama a été naturalisé par décret du 11 septembre 2018 (14), publié au Journal officiel du 12 septembre suivant.
6. Au cas présent, nul doute que les trois héros du Thalys entrent dans le champ d’application du 6° de l’article 21-19 du code civil.
Mais si, par l’effet de cet article, ils étaient exemptés de la condition de stage, une telle dispense ne saurait, en principe, exonérer de la condition de résidence. En effet, l’article 21-16 précise bien que la résidence sur le territoire français doit être effective au moment de la signature du décret.
Par ailleurs, le Conseil d’Etat aurait dû être consulté pour avis, de sorte que la naturalisation des trois Américains n’aurait pas dû résulter d’un décret simple.
Or, il semble bien que le gouvernement français ait décidé de s’affranchir, pour des raisons d’opportunité, de la condition de résidence et de la procédure prévue au 6° de l’article 21-19.
Cela rend-il pour autant la naturalisation irrégulière ?
7. D’un point de vue purement textuel, il est tentant de répondre par l’affirmative.
Toutefois, le gouvernement français vient en réalité de démontrer que le droit de la nationalité n’est pas aussi « strict » qu’on pourrait le penser.
La circulaire DPM n°2000-254 du 16 mai 2000 relative aux naturalisations, réintégrations dans la nationalité française et perte de la nationalité (15) énonce que « l’octroi ou le refus de la nationalité est une prérogative souveraine de l’Etat qui s’exerce conformément à la tradition républicaine (…) ».
Autrement dit, l’octroi de la nationalité est une prérogative souveraine à la discrétion de l’Etat qui peut, d’une part, la refuser à toute personne qui satisferait à l’ensemble des conditions pour l’obtenir et, d’autre part, l’accorder à celui qui ne remplirait pas toutes les conditions, dès lors que l’appréciation de la situation le commande.
C’est précisément à l’aune de cette deuxième hypothèse que le décret du 18 septembre 2018 par lequel l’Etat français a accordé la nationalité à Messieurs Anthony Sadler, Alek Skarlatos et Spencer Stone doit être analysé.
8. La latitude reconnue ainsi à l’autorité publique n’est pas éloignée du coeur de la théorie des « actes de gouvernement » que le Président Odent analysait comme un « acte mixte, que le Conseil d’Etat, démembrement du pouvoir exécutif, ne se reconnait pas de compétence pour contrôler » (16).
S’il ne fait aucun doute que la théorie des actes de gouvernement est désormais résiduelle (17), il n’en demeure pas moins qu’elle trouve à s’appliquer, sous certaines conditions, dans la conduite des relations internationales, comme en l’espèce. Ainsi, la naturalisation des Américains du Thalys, une fois cristallisée dans l’ordonnancement juridique demeurera, sinon un acte sui generis, du moins un acte dont la régularité procédurale n’aurait pu être mise en cause, par la voie du recours pour excès de pouvoir, que dans les deux mois de sa publication (18).
Par ailleurs, l’article 27-2 du code civil prévoit que le décret de naturalisation peut être rapporté dans un délai de deux ans à compter de sa publication au Journal officiel pour le cas où le requérant ne satisferait pas aux conditions légales ou, le cas échéant, dans le même délai à compter de la découverte d’une fraude ou d’un mensonge.
Toutefois, cet article ne trouve pas à s’appliquer, selon la doctrine, pour le cas où l’irrégularité serait due à une négligence de l’administration (19). Or, c’est précisément le cas des trois Américains du Thalys qui ont bénéficié d’une naturalisation par décret simple, là où un avis conforme du Conseil d’Etat semblait nécessaire. Gageons donc que cette irrégularité ne puisse leur être préjudiciable.
Pour le reste, nous ne pouvons que reprendre la formule employée par le Président de la République dans la lettre qu’il a adressée aux trois héros du Thalys :
Messieurs, « la France est fière et heureuse de vous accueillir » !
(1) Décret du 18 septembre 2018 portant naturalisation, réintégration, mention d'enfants mineurs bénéficiant de l'effet collectif attaché à l'acquisition de la nationalité française par leurs parents, francisation de noms et de prénoms et libération de l'allégeance française, JORF n°0217 du 20 septembre 2018, texte n° 97
(2) CE, 4 décembre 1987, Zoudja, n°75547
(3) Articles 21-7 et s. du code civil
(4) Articles 21-12 et s. du code civil
(5) Articles 21-14-1 et s. du code civil
(6) Article 21-27 du code civil
(7) Civ. 1ère, 29 février 2012, pourvoi n°11-10.970, Bull. civ. I, n° 43
(8) Article 21-26, 2° du code civil
(10) CE, 9 novembre 2017, Mme B., n°409782
(11) Article 21-17 du code civil
(12) Article 21-18 du code civil
(13) Article 21-19, 6° du code civil
(14) Décret du 11 septembre 2018 portant naturalisation, JORF n°0210 du 12 septembre 2018, texte n° 72
(16) R. Odent, Contentieux administratif, fasc. I, Institut d’Etudes Politiques de Paris, 1976-1981, pp. 325 et s.
(17) CE Sect., 29 septembre 1974, Ministre de l’économie et des finances c/ Canino, p. 597
(18) CE, 11 décembre 2008, M. et Mme A, n°316768 ; CE, Mme Farida X, 19 mai 2004, n°260297
(19) P. Lagarde, Nationalité, Rep. Droit civil, Dalloz, juin 2013, n°316
réf. : JOUANIN (N.) et BOUCHETEIL (T.), "La naturalisation par décret du 18 septembre 2018 des "Américains du Thalys" est-elle irrégulière ?", Doctrin'Actu avril 2019, art. 57