La prise en compte du handicap par la Constitution belge, une bouteille à la mer ?

Dernière mise à jour : 21 oct. 2021

Prise de vue grand angle avec les cas français, européen et onusien


Le 12 mars 2021, le Parlement belge a approuvé un projet de révision de la Constitution qui consacre le droit des personnes handicapées à participer pleinement à la société. Ce droit, que revendiquaient de longue date plusieurs associations spécialisées[1], est dorénavant consacré à l’article 22 ter nouveau de la norme législative suprême. Ses auteurs, trois sénateurs[2], ont promis « des effets juridiques pour les pouvoirs publics »[3] et réfuté, à plusieurs reprises, toute mise en œuvre symbolique de celui-ci. Plus précisément, chaque individu en situation de handicap aura droit, avec cette révision, à une pleine inclusion dans la société, y compris à des « aménagements raisonnables »[4], et à un accès aux services publics similaire aux autres. Si plusieurs interrogations, au plan politique principalement[5], entourent cette initiative, nous pouvons surtout nous demander si sa pleine transposition serait possible, et dans une plus large mesure opportune en France. Dresser l’état actuel des droits des personnes en situation de handicap en dehors des États améliorera, en outre, la vue d’ensemble.

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L’illustre juriste Jacques de Maistre écrivait qu’« une constitution qui est faite pour toutes les nations n’est faite pour aucune »[6]. Il convient d’emblée de préciser que les droits en faveur des handicapés que viennent de reconnaître – en les constitutionnalisant – les parlementaires belges n’ont pas vocation à s’appliquer partout dans le monde, mais qu’ils peuvent seulement, à la condition qu’’ils soient promus et défendus avec force et conviction sur la scène internationale, ce qui est paraît déjà beaucoup, trouver à s’appliquer dans certaines démocraties libérales et pluralistes.


Pour se l’expliquer, il faut dire que ce droit riche et pluridimensionnel qu’est le droit à « l’inclusion dans la société » mêle entre autres, au plan civil et politique, les droits de vote et de faire grève, pour ne citer qu’eux. Tout comme il regroupe, au plan social cette fois-ci, les droits à l’emploi et à l’épanouissement personnel, sans oublier, bien sûr, les libertés de culte et d’aller et venir librement. Bref, nous sommes en présence d’un « droit carrefour » d’un genre nouveau, certes, mais qui surtout, viendra à son tour semer la zizanie dans l’ordonnancement classique des droits[7]. Au moins en Belgique. Du moins pour l’instant.


Les enjeux que pose déjà une telle révision de la norme suprême sont multiples, et mériteront à ce titre, d’intéresser les constitutionnalistes et les spécialistes des droits et des libertés fondamentaux partout où ils se trouvent. Déjà pour cerner l’étendue infinie du champ couvert par ce droit nouveau. Ensuite pour saisir pourquoi l’avoir destiné à cette catégorie spécifique de la population – en l’occurrence les êtres humains en situation de handicap –, et pas à d’autres, reste malgré tout une avancée nécessaire et attendue. Enfin pour voir si le raisonnement a fortiori mérite, au vu de ces éléments, d’être suivi[8]. Il n’y a pas de petits, ni de grands droits de l’Homme, mais seulement des droits de l’Homme. Il est dès lors tout à fait possible que ce droit à « l’inclusion dans la société » réservé par le pouvoir constituant dérivé belge à une minorité donnée de la population en atteste. Et qu’il vienne, par la suite, en inspirer d’autres.


Pour prendre de la hauteur, il conviendrait de définir le degré de protection des droits des êtres humains en situation de handicap que les juridictions situées tant à l’intérieur qu’en-dehors des États tolèrent. Et avant même cela, de scruter le travail des exécutifs et des parlements nationaux pour les y aider.


À ce stade, nous pouvons déjà nous demander en quoi la révision de la Constitution belge du 12 mars 2021 constitue un exemple de considération pour autrui à suivre (I), avant d’étudier si par analogie, sa retranscription serait possible et souhaitable en France (II). Dans un tout autre registre, nous pourrons décrypter le « sort » favorable que réserve l’Union européenne aux personnes en situation de handicap (III), et constater qu’il reste, malgré tous ces compromis, de nombreux efforts à accomplir pour parvenir à une véritable harmonisation de leur prise en charge à l’échelle universelle (IV).


I/ – La consécration des droits des êtres humains en situation de handicap dans la Constitution belge : un exemple de considération pour autrui à suivre


Jusqu’à la révision du 12 mars 2021, aucune disposition de la Constitution belge n’avait – expressément ou par ricochet – trait aux droits qu’ont les personnes en situation de handicap. Pire encore, aucune de ses dispositions, y compris au sein du titre II intitulé « Des belges et de leurs droits », ne mentionnait le mot « handicap ». Il n’est, dans ce cas, pas étonnant que certains députés belges aient pu qualifier d’« historique »[9] le jour de cette consécration. D’autres élus, en revanche, ont préféré jouer la carte de la prudence en appelant de leurs vœux l’adoption rapide de mesures d’application effectives et concrètes[10]. Cette réserve est d’autant plus compréhensible que la Belgique n’est plus un État unitaire depuis 1994 et qu’elle n’a, depuis lors, cessé de faire l’objet d’un « fédéralisme multinational », source d’une profonde bipolarisation au sein de la population[11]. L’autre explication provient du faible nombre de révisions dont a fait l’objet l’unique norme suprême belge, datant de 1831 : seules quelques vagues de réformes sont à épingler dans le cadre de l’ouverture du pays aux revendications d’ordres démocratiques, économiques, culturelles mais aussi sociales des citoyens, dont la dernière, toujours en cours, remonte à l’année 1967 – au moment de la réorganisation juridique de l’État[12].


Autrement dit, les risques d’instrumentalisation de la révision du mois de mars 2021 par une partie de la classe politique, à des fins électoralistes notamment, jettent potentiellement le discrédit sur celle-ci. Et c’est d’autant plus vrai que « les questions entourant cette réforme n’ont pas été abordées au niveau fédéral »[13]. En ce moment, Bruxelles serait davantage tournée vers la réforme de la procédure de validité des élections[14], ainsi qu’en direction de la fixation d’un nouveau délai pour la formation du Gouvernement – afin d’éviter que ne s’éternisent les crises politiques actuelles[15] –, que vers la mise en œuvre, via notamment l’adoption de règlements d’application, des droits des personnes en situation de handicap à participer pleinement à la société. Quoi qu’il en soit, les révisions de circonstances de la Constitution sont à éviter, comme le souligne le constitutionnaliste belge François Tulkens[16]. Puisse, dans ce cas, la révision du mois de mars 2021 ne pas en être une…Et puisse, surtout, le droit nouveau qu’elle consacre ouvrir une brèche béante à l’intérieur de laquelle auront l’idée de se faufiler d’autres pouvoirs constituants dérivés !


II/ – Vers une improbable constitutionnalisation des droits des êtres humains en situation de handicap en France ?


La France a beau se surnommer la « Grande Nation »[17], ni la Constitution du 4 octobre 1958, ni les autres normes de référence du contrôle de constitutionnalité des lois ne confèrent de protection spécifique, au titre des droits et des libertés garantis, aux personnes en situation de handicap. Le mot « handicap » n’apparaît d’ailleurs nulle part ! Cela dit, il existe un objectif de valeur constitutionnelle parmi ceux déjà consacrés par la Haute juridiction qui paraît directement rattachable au droit à participer pleinement à la société des êtres humains présentant une invalidité. Il s’agit de la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent. En effet, la possibilité de s’épanouir en société lorsqu’on souffre d’une gêne pourrait être rattachée au droit à la sécurité matérielle ainsi qu’au droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence – dans la mesure où c’est sûrement plus facile de s’insérer lorsqu’on a un toit pour se loger décemment, que lorsqu’on est sans abri. A fortiori lorsqu’on est handicapé.


Cela dit, le Conseil a tout bonnement refusé, dans une décision (fort regrettable) du mois de juillet 1998, d’élever le droit au logement au rang de principe à valeur constitutionnel[18]. Ce qui signifie que ni le droit au logement décent, ni le droit à l’insertion en société des personnes vulnérables, ne sont directement invocables en justice. Vu l’ambiance, la question de la constitutionnalisation des droits des handicapés paraît au mieux utopique, au pire farfelue. Nous pourrions nous placer sur un autre terrain, et imaginer que ce droit pourrait découler de la sauvegarde de la dignité de la personne humaine posée à l’alinéa 1er du Préambule de 1946, mais ici encore, la jurisprudence constitutionnelle n’est pas convaincante. Aucun des domaines dans lesquels le principe de dignité a été consacré n’est directement connexe au droit de s’épanouir en tant que personne en collectivité, sauf à considérer l’hospitalisation sans consentement[19], voire l’arrêt des traitements de maintien en vie[20] comme de lointains corolaires de celui-ci…


III/ – La prise en compte précoce, mais exemplaire, du handicap au sein de l’Union européenne – dont la Belgique est l’un des bastions historiques


D’emblée, la lecture de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne montre que la volonté récente des Belges d’inscrire dans leur norme législative suprême le droit mentionné supra n’est pas sorti tout droit du chapeau du pouvoir constituant dérivé. L’article 26 du Titre III sur l’« Égalité »[21] du texte de 2000 avait déjà exclusivement trait à l’intégration à la fois sociale, professionnelle et communautaire des personnes handicapées. Dans sa version révisée – STE n° 163 – du mois de mai 1996, la Charte sociale européenne, à laquelle sont parties la Belgique et la France, mentionnait déjà, quant à elle, le terme « handicap » à neuf reprises[22]. Qu’ajouter, autrement que l’année suivante, en 1997, le traité d’Amsterdam permettait la mise en place d’une politique européenne du handicap – renforçant, de fait, la compétence reconnue à l’Union pour lutter contre les discriminations liées aux invalidités, sous toutes leurs formes, des personnes[23]. En clair, donc, l’Union exerce depuis le milieu des années 1990 « une influence diffuse autant que certaine s’agissant des politiques publiques en faveur des personnes en situation de handicap »[24].


Il aura donc fallu vingt-cinq ans à un État comme la Belgique pour suivre, de la plus belle des façons – il faut bien l’admettre –, les préconisations pétries de considérations égalitaires du droit européen. Il n’est pas improbable que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne y soit directement pour quelque chose, au vu du « flou fonctionnel »[25], mais aussi « temporel »[26], qui pendant longtemps, l’a entouré. En conséquence, une importante marge d’appréciation était laissée au juge national, y compris Belge, dans l’application du régime européen de lutte contre les discriminations fondées sur le handicap. D’où l’importance de ne pas laisser incertaine voire ambiguë, la délimitation du champ couvert par la notion de « handicap ». Comment peut-on correctement mettre en œuvre un droit si l’identification de ses destinataires reste opaque pour les juges nationaux ? Il n’en reste pas moins que la Belgique est l’un des États fondateurs de l’Union européenne et que de nombreux sièges d’institutions et d’agences sont basés à Bruxelles. La constitutionnalisation du mois de mars 2021 atteste donc à quel point les Belges sont respectueux des valeurs cardinales de l’Union que sont, notamment, la démocratie et de l’État de droit[27].


IV/ – L’essor malgré tout perfectible des droits des êtres humains en situation de handicap au plan universel


Au plan mondial, la situation des personnes handicapées est régie, non pas par la Déclaration universelle des droits de l’homme – étant donné qu’elle ne fait jamais mention au terme « handicap », mais par tout un ensemble de conventions et de déclarations spécifiques des droits. La plus éminente d’entre elles est sûrement la Convention relative aux droits des personnes handicapées, qui est directement rattachée au système des Nations Unies[28]. Le mot « handicap » y est retranscrit à…deux-cents quinze reprises ! Et le terme « société » y est employé dix-huit fois ! Datant seulement de mai 2008, elle n’avait toujours pas réuni, au 23 juillet 2020, la signature de ses 182 pays-parties[29]. Il faut dire que ses spécificités sont variées et exigeantes, et qu’elle rencontre, par conséquent, des difficultés dans sa mise en œuvre au plan interne. En plus de promouvoir l’interdépendance et l’indivisibilité de tous les droits de l’homme, au même titre d’ailleurs que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, elle entend entretenir l’estime de soi[30], ou bien encore défendre l’apprentissage tout au long de leur vie[31] des personnes en situation de handicap. Bref, son ambition de protéger les personnes vulnérables est profonde, mais son application, en revanche, semble toujours aussi délicate – en raison précisément de son côté extrêmement ambitieux – pour pléthore d’États pourtant parties.


Pour ne rien oublier, l’Assemblée générale des Nations Unies avait déjà, en décembre 1975, adopté une Déclaration des droits des personnes handicapées[32]. Rappelant que « le handicapé a essentiellement droit au respect de sa dignité humaine »[33] et qu’il doit jouir des « mêmes droits civils et politiques que les autres êtres humains »[34] (ce qui suppose, entre autres, qu’il soit autonome[35]), ce texte ne comporte strictement aucune mention aux termes « insertion » et « société ». Il était, à l’époque, pourtant question de relever les niveaux de vie, de plein emploi et de développement des peuples dans l’ordre économique et social. Ce qui laisse à cette déclaration un goût d’inachevé. Nous pouvons néanmoins nous féliciter de son existence, en ce qu’elle sera, par la suite, parachevée et complétée par d’autres instruments – qui eux seront, comme on l’a vu, plus conscients des multiples enjeux que pose la question de l’épanouissement en société des personnes souffrant d’un handicap.


En définitive

La constitutionnalisation récente, par la Belgique, du droit à l’épanouissement en société des personnes en situation de handicap semble inédite en Europe. Si la France est encore loin, malheureusement, d’y parvenir en des termes aussi convaincants, l’influence qu’a pu exercer – même indirectement – l’Union européenne dans le cadre de cette initiative nationale, mérite d’être soulignée (a minima pour sa prise de conscience précoce du problème). Ces éléments rappelés, il n’y a plus qu’à croiser les doigts pour que d’autres États lui emboîtent le pas, en se pliant, pour ce faire, aux recommandations du droit européen.


 

[1] La liste des principales associations belges de lutte pour les droits des personnes en situation de handicap est disponible à partir du lien URL suivant : https://handicap.belgium.be/fr/nos-services/autre-aide.htm (consulté le 20/09/2021) [2] Il s’agit des sénateurs Bert Anciaux (sp.a), Sabine de Bethune (CD&V) et Philippe Courard (PS). [3] Sur ce point, voir notamment le lien Internet suivant : https://informations.handicap.fr/a-belgique-droits-personnes-handicapees-inscrites-constitution-30493.php (consulté le 20/09/2021). [4] Cet objectif s’inscrit dans l’étroite lignée de la loi votée, le mardi 9 mars 2021 – soit 3jours seulement avant l’adoption du projet de révision de la Constitution –, par le Sénat belge sur la « déconjugalisation » de l’allocation adulte handicapé (AAH ). Celle-ci propose de ne plus prendre en compte le revenu du ou de la conjointe dans le calcul de l’AAH. [5] Au niveau du calendrier, nous pouvons nous demander si l’érection au rang de normes à valeur constitutionnelle du droit des personnes en situation de handicap à participer pleinement à la société est opportune en période de pandémie mondiale. Surtout quand l’on sait que de nombreux « antipass » et « antivax » sont placés justement au ban de la société durant cette période. [6] Joseph de Maistre, Considérations sur la France : Suivi de Essai sur le principe générateur des constitutions politiques, Éditions Complexe, 2006, 277 pages. [7] Voir notamment Florian Hoffmann et Julie Ringelheim, « Par-delà l’universalisme et le relativisme : la Cour européenne des droits de l’homme et les dilemmes de la diversité culturelle », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 2004/1, vol. 52, pp. 109-142. [8] Si le pouvoir constituant dérivé belge a consacré le droit à l’inclusion sociale des personnes handicapées, nous pouvons nous demander s’il en irait de même s’agissant, par exemple, des détenus et des migrants. Eux aussi devraient/pourraient jouir de droits spécifiques garantissant, s’ils sont mis en œuvre, leur insertion notamment sociale, mais aussi professionnelle. [9] Ce fut notamment le cas du député Jean-Marc Delizée (PS), ancien secrétaire d'État au Handicap. [10] La rapporteuse du projet, Claire Hugon (Ecolo-Groen), s’est notamment exprimée en ces termes : « Il ne faut pas penser que notre travail s'arrête là. Au contraire, tout commence. Il faut maintenant mettre en oeuvre des droits concrets et effectifs. Il nous appartient de nous assurer que ces engagements ne restent pas symboliques mais qu'ils trouvent une substance dans des initiatives législatives ». Voir le lien suivant : https://www.rtbf.be/info/belgique/detail_les-droits-des-personnes-handicapees-sont-desormais-inscrits-dans-la-constitution?id=10717451 (consulté le 23/09/2021). [11] Voir sur ce point Marc Verdussen, « Les traités constitutifs de l’État fédéral belge », Revue générale de droit, vol. 29, n° 1, décembre 1998. [12] Pour de plus amples informations sur cette réforme, voir tout particulièrement le portail officiel de la fédération Wallonie-Bruxelles, disponible à partir du lien suivant : http://www.federation-wallonie-bruxelles.be/a-propos-de-la-federation/apropos/histoire-institutionnelle/revisions-de-la-constitution/ (consulté le 23/09/2021) [13] Ces mots sont ceux du député Jean-Marc Délizée (PS), ancien Secrétaire d’État au handicap. [14] La Belgique a été condamnée en juillet 2020 par la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg dans le cadre d’une affaire relative à la vérification des pouvoirs et avait constaté que les parlements fédéral et régionaux jouaient un rôle de juge et partie pour la validité des élections, conformément aux actuels articles 48 et 142 de la Constitution. Voir CEDH, affaire Mugemangango c. Belgique, 10 juillet 2020, 310/15. [15] Il ne serait plus question d'une dissolution automatique du Parlement, mais d'un vote de celui-ci à ce sujet. Avec cette réforme, « on se doterait d'un moyen supplémentaire et plus strict pour aller aux élections », rappelle le juriste François Tulkens. [16] Voir l’interview de François Tulkens parue dans Sophie Leroy, « Cinq articles de la Constitution retenus pour une révision », L’Echo, 16 mars 2021. [17] En France, le terme est utilisé seulement pour évoquer le contexte de la période napoléonienne, et pour qualifier une France centralisatrice, aux frontières élargies, comme pour la Grande-Bretagne élargie à l’Irlande. Attesté en Allemagne dès 1790, l'emploi de l’expression « la Grande nation » est validé par l'encyclopédie allemande Brockhaus en 1907. [18] Cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 98-403 DC du 29 juillet 1998. Pour aller plus loin, voir également la décision n° 94-359 du Conseil constitutionnel du 19 janvier 1995, Loi relative à la diversité de l’habitat. [19] Cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010. [20] Cf. la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-632 QPC du 2 juin 2017. [21] Pour accéder dans son intégralité à cette charte, voir le lien Internet suivant : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016P/TXT&from=HU (consulté le 27/09/2021) [22] Pour accéder dans son intégralité à cette version révisée de la charte, voir le lien Internet suivant : https://www.cncdh.fr/sites/default/files/charte_sociale_europeenne_revisee_0.pdf (consulté le 27/09/2021) [23] Comme l’indique le Professeur de droit public Didier Blanc, « les institutions européennes usaient pour l’essentiel, avant l’adoption du traité d’Amsterdam, du registre de la soft law ». Voir ici : « L’influence du droit de l’Union européenne dans le cadre de la reconnaissance juridique des personnes en situation de handicap », Revue des droits et des libertés fondamentaux (RDLF), 2016, chron. n°21. [24] Ibid. [25] L’analyse fonctionnelle suivie par la Convention des Nations unies procède d’une « conception non entièrement médicale du handicap mais sociologique fondée sur la relation entre la personne et son environnement ». Voir Hervé Rihal et Jimmy Charruau, « La notion de handicap et ses conséquences : les apports peu éclairants de la Cour de justice de l’Union européenne », Revue de droit sanitaire et social (RDSS), 2013, n° 5, p. 844. [26] Voir Chahira Boutayeb, in Les grands arrêts du droit de l’Union européenne, LGDJ, 2014, p. 1034-1035 [27] Voir le rapport d'information n° 457 (2020-2021) de MM. Philippe Bonnecarrère et Jean-Yves Leconte, fait au nom de la commission des affaires européennes, intitulé : « L'État de droit dans l'Union européenne », déposé le 18 mars 2021. Comme l’indiquent ces auteurs : « À partir du traité de Maastricht de 1992, au lendemain de l'effondrement du bloc soviétique, la construction européenne a progressivement intégré des valeurs démocratiques, dont l'État de droit. Le traité de Lisbonne, dans l'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE), a consacré cette évolution en faisant de ces valeurs le fondement de l'Union européenne et en rappelant qu'elles sont « communes aux États membres ». Ces valeurs sont issues d'une tradition politique qui, elle-même, trouve sa source dans le libéralisme politique et la philosophie des Lumières du XVIIIe siècle. L'article 7 du TUE, quant à lui, sanctionne le non-respect des valeurs européennes ». [28] Pour accéder à cette convention dans son intégralité, voir le lien Internet suivant : https://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/conventionrightspersonswithdisabilities.aspx (consulté le 27/09/2021) [29] Parmi les États qui ne l’ont jamais signé figurent l’Afghanistan, l’Angola, l’Arabie saoudite, le Botswana, Djibouti, la Palestine, la Gambie, Haïti, les Îles Cook, les Îles Marshall, l’Iran, l’Irak, Kiribati, le Koweït, le Lesotho, la Mauritanie, la Mongolie, Myanmar, Nauru, la République démocratique du Congo, le Rwanda, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, Sao Tomé-et-Principe, la Suisse, le Turkménistan, Tuvalu, le Venezuela et le Zimbabwe. [30] Voir sur ce point le point 4 de l’article 16 relatif au droit de ne pas être soumis à l'exploitation, à la violence et à la maltraitance. [31] Voir sur ce point le point 3, alinéas a) et b) de l’article 24 relatif à l’éducation. [32] Pour accéder à cette déclaration dans son intégralité, voir le lien Internet suivant : http://dcalin.fr/internat/declaration_droits_personnes_handicapees.html (consulté le 27/09/2021) [33] Cf. l’article 3. [34] Cf. l’article 4. [35] Cf. l’article 5.


CLEMENCEAU (B.), "La prise en compte du handicap par la Constitution belge, une bouteille à la mer ?", Doctrin'actu, octobre 2021, n°177


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