La stratégie des niches fiscales est-elle encore soutenable en 2019 ?

Introduction

Parmi les quatre thématiques du Grand Débat National impulsé suite aux mouvements sociaux qui ont marqué la fin de l’année 2018 sans s'essouffler en ce début d’année, la fiscalité française est incontestablement un sujet crucial de l’agenda politique français.

Malheureusement, en matière de fiscalité, l’année 2019 ne semble pas annoncer des perspectives d’accalmie.

Dressons un rapide constat de la situation fiscale française au 1er janvier 2019 :

• La France est actuellement le pays où le taux de prélèvements sociaux est le plus élevé du Monde avec 45,3% du PIB en 2017.

• Dans une volonté de simplifier le système fiscal français, le prélèvement à la source est entré en vigueur au 1er Janvier. Ce-dernier a suscité de nombreuses interrogations, voire des incompréhensions de la part des contribuables et a nécessité d’être reporté.

• Le Ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, a récemment annoncé la mise en place d’une taxe sur les très grandes entreprises qui font un chiffre d’affaires mondial sur leurs activités numériques de 750 millions d’euros au niveau mondial et un chiffre d’affaires en France de plus de 25 millions avec pour objectif de collecter près de 500 millions d’euros de recettes fiscales supplémentaires par an.

• La modification de la définition de l’abus de droit fait peser une très grande incertitudes sur bon nombre de stratégies patrimoniales. Ces incertitudes proviennent en grande partie de l’incapacité de définir clairement ce qui entre dans le champ d’application de ce dispositif. Les professionnels sensibles à cette question travaillent à faire ressortir avec pédagogie les “principales” raisons non-fiscales derrière les grandes stratégies d’ingénierie patrimoniale. (v. en ce sens l’excellent article du pôle Civil & Patrimoine : “La donation démembrée de bien immobilier : une stratégie de transmission principalement civile”)

• Paradoxalement, il existe 457 niches fiscales en France, qui ont atteint la somme de 100,4 Milliards d’euros en 2018.

• Le gouvernement a également allégé le dispositif de l'exit tax initialement mis en place afin de limiter les risques d’évasion fiscale. Cette annonce marque la volonté du gouvernement de renforcer l’attractivité du pays, dans un contexte de mobilité post-brexit.

• Toujours dans ce paradoxe, le gouvernement a décidé de créer une nouvelle niche fiscale, en étendant la loi Pinel aux logements anciens.

La France se trouve donc dans la situation paradoxale du pays qui taxe le plus ses contribuables (particuliers ou professionnels) tout en leur consentant un éventail pléthorique de solutions pour réduire sa facture fiscale.

Elle met en place les conditions pour accueillir les financiers souhaitant quitter la City suite au Brexit d’un côté, tout en annonçant vouloir taxer les très grandes entreprises avec une taxe Franco-française portée par son ministre de l’économie de l’autre.

On peut difficilement lire une stratégie fiscale française unique derrière ces différentes annonces, et faute de lisibilité, de nombreux contribuables se posent la question d’investir.

Cette méthode peut paraître contre-productive, taxer d’un côté, pour rendre de l’autre : est-ce véritablement la bonne stratégie ?

Qui plus est au plan politique, elle aboutit à une double peine : le ras-le-bol fiscal des uns qui s’estiment trop taxés ; face au sentiment d’injustice fiscale des autres qui considèrent ces 473 niches fiscales comme 473 “passe-droit” réservés aux plus aisés pour certains, ou jugés inefficaces et trop nombreuses pour d’autres.

La Loi Denormandie - portée par l’actuel ministre du logement Julien Denormandie - est entrée en vigueur au 1er Janvier 2019. Certains observateurs voient dans cette annonce le signal faible d’une redynamisation des villes moyennes. D’autres émettent des réserves sur l’efficacité d’une telle mesure qui ressemble à d’autres dispositifs (Borloo ancien, Duflot ancien, Cosse) au succès mitigé.

En tout état de cause, malgré les diverses revendications, l’Etat met en place une nouvelle niche fiscale, en étendant le dispositif Pinel, aux logements anciens avec pour objectif de :

• redynamiser le centre-ville ; 

• rénover une partie du parc immobilier français ;

• réaliser des économies d’énergie et réduire les gaz à effet de serre.

Il nous est apparu intéressant d’utiliser cet exemple d'actualité pour illustrer les mécanismes à l’oeuvre lors de l’élaboration d’une niche fiscale par un gouvernement (1) pour tenter d’analyser les conséquences de ce type de mesure (2).

1 - Autopsie d’une niche fiscale : que cherche le législateur ?

Cette question suppose de rappeler dans un premier temps comment fonctionne le budget de l’Etat français.

Tout comme n’importe quel citoyen, l’Etat tient un budget qui correspond à la différence entre les ressources dont il dispose et les dépenses qu’il réalise avec ces ressources.

Afin de financer les dépenses liées à ses politiques publiques en matière de :

• protection sociale,

• services publics régaliens (police, justice...),

• administrations publiques (services des impôts, mairies et autres collectivités territoriales, préfectures, ambassades-consulats, caisses de sécurité sociale, etc.),

• éducation,

• recherche…

l’Etat fait appel à ses contribuables par le biais des impôts direct et indirects qui représententplus de 90 % du total des recettes prélevés à la fois sur les citoyens et les entreprises.

En France en 2018, le budget de l’Etat Français était en déficit de 86,7 milliards d’euros. En d’autres termes, l’Etat ne disposait pas de ressources suffisantes pour financer ses dépenses.

L’Etat est donc, comme toute personne se trouvant en incapacité de payer ses factures, d’emprunter. Cela rajoute donc une nouvelle dépense dans le budget : la charge de remboursement de la dette.

Pour autant, il ne peut pas demander indéfiniment à son contribuable de financer ces dépenses par le biais de l’impôt.

Cela s’explique par des raisons autant politiques qu’économiques :

D’abord au plan politique, cela accentuerait le sentiment de “ras-le-bol” fiscal qu’éprouve une partie croissante de la population française et qui a abouti récemment à la vague contestataire des gilets jaunes.

Mais davantage, au plan économique, taxer davantage peut aboutir in fine à réduire les recettes fiscales. L’économiste libéral Arthur LAFFER a théorisé ce principe par le biais d’une courbe qui schématise l’effet d’une augmentation d’impôt sur les recettes fiscales, mettant en évidence que “trop d’impôt, tue l’impôt”.

Selon cet ancien conseiller de Reagan, toute politique fiscale doit recherche un équilibre parfait (matérialisé par les pointillés sur la figure ci-dessous”) et en dessous et au dessus duquel l’Etat n’optimise pas ses recettes fiscales à 100%.

Avec un taux d’imposition de 0% tout le monde serait libéré de cette obligation de payer l’impôt et serait par conséquent incité à travailler, à entreprendre, mais l’Etat ne percevait aucune recette sur cette valeur.

En revanche à un taux de 100% plus personne ne voudrait travailler faute de rémunération, et l’Etat ne percevait plus non plus de rentrées fiscales.

Courbe de Laffer

Face à ces constats, l’Etat est donc contraint de déléguer certains de ces investissements directement au contribuable.

Se pose alors la question suivante : comment inciter le contribuable à réaliser ces investissements ?

Prenons un exemple de ces investissements nécessaires que l’Etat est obligé de déléguer en partie à ses contribuables : l’écologie. Pour répondre aux problématiques qui menacent l’avenir des générations futures, l’Etat s’est fixé comme objectif de réduire ses émission des gaz à effet de serre, et de limiter sa consommation énergétique.

Elle a ainsi pris un certain nombre de mesures avec l’adoption en 2009 du Grenelle de l’environnement et notamment des normes de réglementation thermiques pour le secteur du bâtiment.

Ce secteur est en effet l’un des plus gros consommateurs d’énergie et de gaz à effet de serre et totalisait à l’époque 42,5% de la dépense énergétique, et 23% des émissions de gaz à effet de serre.

Ainsi la norme RT 2012 est venue poser un certain nombre d’exigences pour les nouvelles constructions. Pour opérer une transition énergétique, l’Etat peut d’abord contraindre : par exemple par le biais du Maire et de son pouvoir de police administrative, en refusant les permis de construire qui ne répondent pas à ces normes.

Cependant, si sa politique n’était que contraignante, le contribuable ne bénéficierait d’aucun “avantage” contrebalançant cette norme contraignante et le nombre de mise en chantier déclinerait naturellement.

L’Etat a donc mis en place des incitations, en octroyant des avantages aux personnes à faire construire leur maison en respectant ces normes, de bénéficier d’un certain nombre d’avantages :

• accès au crédit facilité avec le prêt à taux zéro sur 40% du montant du bien pour les primo-accédants souhaitant acquérir ou faire construire un bien neuf ;

• exonération de la taxe foncière durant les deux premières années; 

• T.V.A. réduite...

Ainsi, le contribuable qui rentre dans les conditions fixées par la Loi se voit récompensé sous forme d’avantage fiscal ou financier et le système est “gagnant-gagnant”.

Il s’agit là de la définition d’une niche fiscale : une incitation, par le biais d’un avantage fiscal, à investir dans un secteur où l’Etat ne peut pas, ou ne veut pas intervenir directement.

Plutôt que procéder lui-même à la construction en respectant les normes, et consacrer une part très importante du budget sans avoir de certitude sur le retour sur investissement de la stratégie ; le législateur préfère réduire une partie de ses rentrées fiscales en consentant un avantage fiscal.

Cet avantage fiscal prend trois formes :

• Une déduction d’impôt : il s’agit d’une somme forfaitaire ou du pourcentage d’une dépense relative, qui s’impute sur le revenu imposable. Si le revenu imposable diminue, l’impôt à payer diminue également ;

• Une réduction d’impôt : il s’agit d’une somme forfaitaire ou du pourcentage d’une dépense relative, qui s’impute directement sur l’impôt à payer ;

• Un crédit d’impôt : il s’agit d’une somme forfaitaire ou du pourcentage d’une dépense relative, qui s’impute directement sur l’impôt à payer, ou en l’absence d’impôt à payer, qui est rétrocédé au contribuable par l'Administration fiscale.

Il existe aujourd’hui 473 niches fiscales en France en 2019, certaines plus efficaces que d’autres.

Le secteur de l’immobilier et du logement, car ils sont au carrefour d’autres secteurs cruciaux des politiques publiques et qu’ils répondent à un besoin primaire de la société - se loger - concentrent un certain nombre de niches fiscales, dont la récente Loi Denormandie.

Nous allons donc tenter d’analyser les raisons qui poussent le législateur a privilégier ce secteur dans l’élaboration de ces mesures incitatives, et les conséquences recherchées à long terme par ce-dernier.

2 - Pourquoi une nouvelle niche fiscale dans l’immobilier ?

L’immobilier est au carrefour de plusieurs objectifs de l’Etat car il remplit plusieurs besoins de ses contribuables.

D’abord le besoin primaire de se loger, que nous évoquions plus tôt. La demande de logement est grandissante avec parfois même une “crise du logement” qui s’accentue dans les grandes agglomérations. Pour pallier à cette demande, l’Etat a établi un zonage des endroits où elle est la plus forte.

Pour autant se loger coûte cher, et l’accès à la propriété n’étant pas possible pour tous, l’Etat dispose d’organismes tels que les offices H.L.M. (Habitation à Loyer Modéré) permettant d’accéder au logement

Pour accélérer l’accès au logement, en particulier dans les zones à forte demande locative, l’Etat est venu créer les lois dites de “défiscalisation” connues plus souvent par le nom de leur Ministre (De Robien, Scellier, Pinel…) afin d’inciter les contribuables à investir.

Ces lois ont pour but de stimuler l’investissement locatif : c’est à dire acquérir un bien pour le mettre en location. Elles répondent également aux exigences écologiques que nous évoquions dans la première partie, puisque seuls les bâtiments conformes à la réglementation RT 2012.

Par ce levier, l’Etat a pu coupler son objectif de réduire les dépenses énergétiques et les émissions de gaz à effet de serre en posant comme condition d’accès un logement RT 2012 et basse consommation, à son objectif de faciliter l’accès au logement pour les personnes en dessous d’un plafond de ressources dans des zones à forte demande locative.

La loi Pinel est une loi communément appelée de “défiscalisation” qui permet aux contribuables français de bénéficier d’une réduction d'impôt. Il s'agit ici d’un pourcentage variant selon la durée de mise en location du bien (12% sur 6 ans, 18% sur 9 ans et 21% sur 12 ans) d’une dépense relative (le coût d'acquisition du bien), qui vient réduire l’impôt à payer par le contribuable en contrepartie des conditions fixées par le législateur.

Ainsi prenons l’exemple d’un contribuable qui paie 300 € d’impôt sur le revenu par mois. Tous les mois depuis Janvier 2019, il reçoit son bulletin de salaire duquel sont prélevés directement à la source ces 300 €.

Ce-dernier à la possibilité d’investir dans un bien immobilier neuf de 200 000 € et s’engager à le louer durant 9 ans.

Cet engagement lui octroie un avantage fiscal : une réduction d’impôt de 18% du montant de l’opération soit 36 000 € sur la période.

Le bien étant acquis en l’état futur d’achèvement, l’avantage fiscal commencera l’année suivante lors de la mise en location du bien après l’achèvement des travaux.

Sur la période de dix ans d’investissement (une année pour la mise en place et neuf ans de mise en location à compter de la livraison du bien), il pourra économiser l’équivalent de 3600 € d’impôt par an, soit 300 € par mois et gommer intégralement sa fiscalité.

En contrepartie de cet avantage, le contribuable doit respecter un certain nombre de conditions parmi lesquelles :

• Le logement doit être neuf ou vendu en l’état futur d’achèvement,

• Il doit respecter les normes RT 2012,

• Il doit être situé dans une des zones prédéfinie par le législateur,

• Son prix de vente doit être inférieur à 300 000 € par contribuable,

• Les loyers doivent être plafonnés,

De la même façon que la loi Pinel bénéficie d’un cadre clairement défini par le gouvernement, la loi Denormandie comporte un certain nombre de conditions à respecter pour bénéficier de cette réduction d’impôts.

• le bien immobilier au titre duquel l’aide est sollicitée doit être destiné à la location,

• il doit se situer dans une ville éligible, à savoir une commune dont le besoin de réhabilitation de l’habitat en centre-ville est particulièrement marqué (plan Action cœur de ville) ou dans une commune ayant signé une convention d’opération de modernisation de territoire (introduite par la Loi Elan),

• les travaux, à la charge du propriétaire, devront représenter un minimum de 25% du prix total de l’opération dans une limite de 300.000 euros,

• les travaux devront être réalisés et facturés par une entreprise et doivent, - soit améliorer la performance énergétique de 20% en habitat collectif ou 30% en habitat individuel - soit correspondre à au moins deux des cinq types de travaux suivants : isolation des combles, isolation des fenêtres, isolation des murs, changement de chaudière ou changement de production d’eau chaude),

On comprend donc la logique du législateur, inciter à l’investissement et bénéficier des effets positifs sur différents secteurs clés :

• Baisse de la dépense énergétique et l’impact écologique du secteur du bâtiment ;

• Faire diminuer le chômage avec un création d’emplois pour répondre à cette demande de construction

• Favoriser le bien être de sa population en permettant un accès facilité au logement dans les zones à forte demande locative, et une meilleure qualité de vie ;

• Récupérer de la fiscalité indirecte via les frais de notaires payés par les investisseurs et de la TVA...

Ce n’est pas la première fois que le législateur tente d’inciter les contribuables à investir dans l'immobilier ancien. La surface constructible pour les nouveaux programmes est amenée à se raréfier mécaniquement. On ne peut pas construire indéfiniment, dans des villes dont l’espace est par essence limité.

Cette réduction de l’espace foncier disponible pousse donc naturellement le législateur à vouloir s’attaquer au parc immobilier existant.

La nouveauté de cette loi réside peut être dans sa portée territoriale. Finies les zones A, B et C, désormais, le législateur entre dans une logique de cohésion territoriale ciblée avec l’ambition de faire renaître le centre ville des 222 villes sélectionnées comme pouvant bénéficier de ce dispositif.

Les effets positifs peuvent être nombreux pour le quart de la population française vivant dans une ville moyenne : “Habitat, commerce, création d’emplois, transports et mobilité, offre éducative, culturelle et sportive, qualité des sites d’enseignement, développement des usages des outils numériques… : le plan « Action cœur de ville » vise à redonner de l’attractivité et du dynamisme aux centres de ces villes” selon Jacques Mézard, ancien ministre de la ville, remercié depuis.

Derrière chaque décision d’investissement, il faut comprendre le moteur qui pousse l’investisseur à franchir le pas.

Pour l’immobilier, cette motivation peut être le besoin de mettre un toit sur sa tête, d’investir pour sécuriser son niveau de vie à la retraite, ou bien réaliser une plus-value.

Pour les autres niches fiscales l’intérêt est parfois seulement la volonté de réduire sa facture fiscale purement et simplement.

Le législateur essaie de conjuguer, comme il l’a fait par le passé avec l’immobilier neuf, les différentes motivations des contribuables français et d’impulser une dynamique positive d’investissement.

Depuis l’annonce de la Loi les acteurs du secteur sont sur le qui-vive, et l’avenir nous dira si cette nouvelle niche fiscale aura les effets bénéfiques escomptés sur un secteur clé de l’économie française, au carrefour des préoccupations des Français.

réf. : ORMIÈRES (A.), "La stratégie des niches fiscales est-elle encore soutenable en 2019 ?", Doctrin'Actu avril 2019, art. 54