PLUi : modeste traité de manipulation à l’usage des honnêtes pétitionnaires ou tiers à un projet
Sursis à statuer en raison de l’élaboration en cours d’un PLU(i) : quelles armes pour le pétitionnaire qui souhaite contester un tel sursis ? Quelles armes pour le tiers [1] à un projet qui s'étonne de ce que le projet en cause n'ait pas fait l'objet d'un tel sursis ?
Par un arrêt lu le 22 juillet 2020 (n°427163) fiché « A », le Conseil d’Etat a considéré en chambres réunies qu’un pétitionnaire était recevable à invoquer – par la voie de l’exception – l’illégalité du futur plan local d’urbanisme (« PLU ») contre un sursis à statuer opposé à sa demande de permis de construire.
Vous voilà bien renseignés.
Cet arrêt a le mérite de nous permettre de revenir sur l’usage délicat que peut faire l’administration du sursis à statuer et surtout sur les possibilités qui s’ouvrent soit au pétitionnaire soit au tiers aux fins de contester pour l’un la mise en œuvre dudit sursis et pour l’autre son absence de mise en œuvre.
Pour mémoire, et en application du troisième alinéa de l’article L.153-11 du code de l’urbanisme [2], l'autorité compétente « peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ».
Nous vous proposons aujourd’hui de revêtir une double casquette et d’étudier le sursis à statuer :
- d’une part, sous le prisme des intérêts du pétitionnaire : de quels moyens peut-il se prévaloir afin de contester un sursis à statuer qui lui a été opposé dans le cadre d’un recours gracieux ou contentieux ? (I)
- d’autre part, sous le prisme des intérêts du tiers à une autorisation d’urbanisme délivrée : de quels moyens peut-il se prévaloir dans le cadre d’un recours gracieux ou contentieux afin de démontrer que la demande d’autorisation aurait dû faire l’objet d’un sursis à statuer ? (II)
I. Sur le sursis à statuer oppose à un pétitionnaire
a. Un certificat d’urbanisme qui n’offre pas de sécurité juridique au pétitionnaire
Il convient de rappeler l’impasse juridique que constitue désormais le certificat d’urbanisme dont entendrait se prévaloir un pétitionnaire :
- soit aux fins d’éviter qu’un sursis à statuer ne lui soit opposé par l’administration lors du dépôt d’une demande d’autorisation d’occuper le sol ;
- soit dans le cadre de la contestation d’un sursis à statuer opposé par l’administration à sa demande d’autorisation d’occuper le sol.
En application de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme, un certificat d’urbanisme cristallise les dispositions d’urbanisme, le régime des taxes et participations d’urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété pour dix-huit mois.
Si l’administration qui a délivré le certificat entend opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable de travaux ou une autorisation d’occuper le sol, ledit certificat doit mentionner les circonstances qui permettraient d’opposer un tel sursis.
Néanmoins, le Conseil d’Etat est venu préciser dans un arrêt lu le 11 octobre 2017 (n°401878) que :
« 8. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le certificat d'urbanisme délivré sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat ; que, parmi ces règles, figure la possibilité, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 111-7 précité du code l'urbanisme, d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ; que si l'omission de la mention d'une telle possibilité dans le certificat d'urbanisme peut être, en vertu du cinquième alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme et du sixième alinéa de l'article A. 410-4 du même code, de nature à constituer un motif d'illégalité de ce certificat, elle ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente oppose un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ultérieure concernant le terrain objet du certificat d'urbanisme ; que, lorsqu'un certificat d'urbanisme a été délivré sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme et que, dans les conditions prévues aux articles L. 111-7 et L. 111-8 du même code, un sursis à statuer est opposé à la demande de permis de construire présentée par le bénéficiaire de ce certificat au motif que cette demande serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan local d'urbanisme dont l'élaboration est en cours, l'autorité compétente pour statuer sur la demande est fondée à faire application du nouveau plan local d'urbanisme si, à l'expiration du délai de sursis à statuer, ce nouveau plan est entré en vigueur ; »Il résulte de cet arrêt qu’il est donc possible d’opposer un sursis à statuer nonobstant l’absence de mention dudit sursis dans le certificat d’urbanisme, cette omission pouvant uniquement être de nature à constituer un motif d’illégalité dudit certificat.
En effet, et dans cette hypothèse, le Conseil d’Etat précise que le sursis à statuer qui sera opposé à l’autorisation d’occuper le sol réalisée dans le délai de validité du certificat d’urbanisme sera régulier si, à l’expiration du délai de sursis à statuer, le nouveau plan local d’urbanisme ayant justifié ledit sursis est adopté.
A noter qu’en application du quatrième alinéa de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme, le délai de validité du sursis à statuer est de deux ans, et peut être augmenté d’un an sur le même fondement.
En conséquence de ce qui précède, le certificat d’urbanisme ne constitue pas un rempart pour le pétitionnaire lui permettant de se prémunir contre le sursis à statuer qui lui serait opposé par l’administration lors du dépôt de sa demande d’autorisation de construire.
Next.
b. Sur la conciliation entre cristallisation de la règlementation locale d’urbanisme par l’autorisation de lotir (ou DP valant division) et sursis à statuer
Pour mémoire, les deux premiers alinéas de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme disposent à propos des effets juridiques qui s’attachent à une déclaration préalable valant autorisation de diviser ou à un permis d’aménager :
« Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date.
Lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de délivrance du permis d'aménager, et ce pendant cinq ans à compter de l'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. »Cette règle gelant les dispositions d’urbanismes applicables au permis de construire délivré en suite de la délivrance d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable valant division parcellaire doit en conséquence être conciliée avec celle du sursis à statuer en vue de confronter la demande/déclaration à la règlementation d’urbanisme en cours d’élaboration.
Autrement posé, il convient de s’interroger sur la possibilité pour l’autorité administrative d’opposer un sursis à statuer fondé sur l’évolution de la règle d’urbanisme à un permis de construire alors même que celui-ci est adopté sur le fondement d’une division parcellaire (ou lotissement) et bénéficiant à ce titre de la cristallisation de la règle d’urbanisme applicable dans les conditions de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme précité.
A ce jour, seuls deux juges du fond se sont prononcés – sauf erreur de notre part, sur cette question.
La cour administrative d’appel de Nantes dans un arrêt lu le 30 avril 2014 (n°12NT02773) s’est prononcée sur cette question dans le sens suivant :
« 13. Considérant qu'il résulte du rapprochement de ces dispositions [dispositions relatives au sursis à statuer à statuer] que, si l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle, par lui-même, à ce que la demande de permis de construire déposée dans les 5 ans suivant l'achèvement d'un lotissement fasse l'objet du sursis à statuer prévu par l'article L. 111-7 du même code, le prononcé de ce sursis ne peut être fondé, dans une telle hypothèse, sur la circonstance que la réalisation du projet de construction litigieux serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration, dès lors que cette circonstance, postérieure à la date d'autorisation du lotissement, qui repose sur l'anticipation de l'effet que les règles futures du plan local d'urbanisme auront sur l'autorisation demandée, ou celle-ci sur leur mise en œuvre, ne pourrait motiver un refus ou l'édiction de prescriptions spéciales portant sur le permis demandé sans méconnaître les dispositions de l'article L. 442-14 ; »Il résulte de cet arrêt qu’il n’est pas possible d’opposer un sursis à statuer à une demande de permis de construire prise en application d’une autorisation de lotir (ou de décision de non-opposition à déclaration préalable valant division parcellaire) en raison de ce que le projet serait de nature de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'équilibre d'un plan local d'urbanisme en cours d'élaboration si cette circonstance est postérieure à la date d’autorisation du lotissement.
Le tribunal administratif de Marseille s’est lui aussi prononcé sur cette question dans le même sens quelques mois seulement après la lecture de la décision précitée de la cour administrative d’appel de Nantes (TA Marseille, 15 septembre 2014, n° 1200789).
A notre sens, mais ce point devra évidemment être précisé par le juge administratif (alias Deus Deorum), si cette circonstance existe dès la date d’autorisation de la division parcellaire (lotissement), alors un sursis à statuer pourra être opposé au pétitionnaire d’une demande de permis de construire.
En pratique, cela pourra être le cas lorsque les deux conditions factuelles suivantes sont cumulativement réunies :
- d’une part, le pétitionnaire dépose successivement une déclaration préalable valant division parcellaire ou un permis d’aménager puis un permis de construire ; et
- d’autre part, et qu’à tout le moins à la date de délivrance de la décision de non-opposition ou de permis d’aménager (tacite ou explicite), aura eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable [3].
c. Sur les éléments factuels pouvant être apportés par le pétitionnaire démontrant que le sursis à statuer n’est pas fondé
Sur ce point, il n’apparait pas pertinent de dresser un catalogue des jurisprudences administratives qui sont venues annuler la mise en œuvre d’un sursis à statuer.
On peut néanmoins résumer la question ainsi : le juge administratif va analyser la réalité de différences substantielles entre les prescriptions de la future réglementation locale d’urbanisme (PLU, PLUi) et les caractéristiques du projet qui est soumis à son appréciation.
A cet égard, nous nous en tiendrons à un exemple topique qui résulte du cas d’un projet qui devait occuper la plus grande partie de la superficie du terrain d’assiette et dont la hauteur devait atteindre 19,20 mètres par rapport au niveau du sol.
Le juge administratif a considéré que ledit projet contrevenait à l’exécution de la future réglementation locale d’urbanisme puisque celle-ci visait à réduire feu le coefficient d’emprise au sol à 40% (transposable aux notions d’emprise et de surface de plancher) et limitait la hauteur des constructions à 16 mètres (voir en ce sens CE, 25 avril 2003, n°208398).
d. Sur le moyen tiré de l’exception d’illégalité des prescriptions du PLU en cours d’élaboration
Et voici, enfin, l’apport principal [4] de l’arrêt du Conseil d’Etat lu le 22 juillet 2020 (n°427163).
Dans son considérant n°4, le juge administratif précise que :
« 4. En deuxième lieu, un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour n'aurait pu sans erreur de droit, pour apprécier la légalité de la décision de sursis à statuer opposée à Mlle B..., examiner la légalité du futur plan local d'urbanisme ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. »Il en résulte que le Conseil d’Etat considère désormais que l’illégalité du sursis à statuer peut être contestée sur le fondement de l’exception d’illégalité du futur plan local d’urbanisme.
Ce faisant, le Conseil d’Etat fait enfin – sur ce point – preuve de logique : si le sursis à statuer est fondé sur la contrariété du projet avec l’exécution du futur plan local d’urbanisme ou sur l’accroissement de l’onérosité dudit plan en raison de ce même projet, alors le pétitionnaire doit pouvoir se prévaloir de l’illégalité des prescriptions du futur plan [5].
Une nouvelle porte s’ouvre pour le pétitionnaire s’étant vu opposé un sursis à statuer dans ces conditions : il devra apprécier les prescriptions non encore adoptées du futur PLU qui lui sont opposées, tenter d’y trouver une faille pour pouvoir utilement se prévaloir de l’exception d’illégalité desdites futures prescriptions qui ne sont paradoxalement ni encore adoptées ni par conséquent entrées en vigueur.
On sent bien ici que le raisonnement demeure poussif [6].
Il donnera lieu à des divergences d’interprétation par les juges du fond.
A noter d’ailleurs qu’on ne peut pas se fonder – afin d’illustrer ce nouveau moyen offert au pétitionnaire - sur l’arrêt de la cour administrative d’appel confirmé par son juge de cassation.
En effet, dans l’arrêt de la cour administrative de Versailles lu le 22 novembre 2018 (n°17VE00223), celle-ci ne se prononce pas – à notre sens – sur la légalité des futures prescriptions de la future règlementation locale d’urbanisme, mais uniquement sur l’absence de contrariété du projet objet de la demande d’autorisation de construire avec lesdites prescriptions et d’absence de démonstration par la commune de l’augmentation de l’onérosité de l’exécution du futur plan par le projet en cause.
Passons désormais de l’autre côté de la force, et arrêtons-nous sur les problématiques rencontrées par un tiers à un projet de construction s’étonnant de ce qu’un sursis à exécution n’ait pas été opposé au pétitionnaire (II).
II. Sur le sursis à statuer que souhaiterait voir opposé un tiers à une autorisation d’occuper le sol
a. Un contrôle restreint du juge sur l’absence de mise en œuvre du sursis à statuer
D’emblée, traitons du point qui fâche.
Il doit en effet être rappelé aux tiers d’une autorisation d’occuper le sol (par exemple un voisin jouxtant la parcelle d’assiette du projet) que le juge administratif exerce un contrôle restreint sur l’absence ou le refus de mise en œuvre du sursis à statuer par l’administration [7].
Autrement posé, le juge administratif ne va sanctionner que la seule « erreur grossière », c’est-à-dire celle qui « saute aux yeux » dans la non-mise en œuvre du sursis à statuer [8].
En conséquence de ce qui précède, l’action du tiers contre une autorisation de construire délivrée n’aura de chances de prospérer que si et seulement s’il est en mesure de démontrer ladite erreur.
A titre d’illustration, et de manière non exhaustive pour ne pas alourdir inutilement le propos, on peut citer l’exemple de la réservation d’espace vert de 7% sur le terrain d’assiette du projet qui contrevient à l’obligation prescrite par la future règlementation locale d’urbanisme de réserver 40% du terrain d’assiette aux espaces vert (CAA Paris, 20 décembre 2002, n°00PA03427 [9]) .
On peut encore citer un très intéressant arrêt de la cour administrative de Marseille lu le 24 avril 2014 (n°103803).
Dans cet arrêt la cour sanctionne l’absence de prononcé d’un sursis à statuer par le maire de la commune en raison de ce que le permis de construire valant permis de démolir en cause allait permettre la démolition d’un bâtiment qui serait protégé par la future règlementation locale d’urbanisme, protection qui n’aurait pas pour vocation d’interdire par principe la démolition mais qui assure au bâtiment en cause « une certaine protection au regard de l'intérêt qu'elle comporte pour des motifs qui ne sont pas nécessairement exclusivement architecturaux ».
Cette appréciation – particulièrement subtile – de l’objet des prescriptions futures de la nouvelle règlementation permet néanmoins au juge administratif de retenir ladite erreur manifeste d’appréciation, ce qui ne peut que rassurer les tiers à une autorisation de construire.
En effet, malgré un contrôle restreint, le juge administratif dispose – on le constate bien dans l’affaire précitée – des moyens pour apprécier in concreto le projet pourvu qu’il daigne réaliser ce travail, ce qui constitue un tout autre sujet.
Bien plus, on peut également souligner que par cet arrêt, le juge administratif écarte l’avis pourtant favorable de l’architecte des bâtiments de France motivé par l’appréciation selon laquelle l’intérêt architectural du bâtiment était au contraire limité.
Pour tous ceux qui ont déjà eu à lutter contre un architecte des bâtiments de France, cet extrait du considérant 6 de l’arrêt précité vaut en effet son pesant d’or.
b. Sur l’inutilité pour le pétitionnaire de se prévaloir d’un certificat d’urbanisme
Le malheur des uns fait le bonheur des autres [10].
Tel que précisé au point I.a ci-avant, le certificat d’urbanisme ne constitue plus une protection pour le pétitionnaire qui s’en prévaudrait contre un sursis à statuer.
Aussi chers tiers à un projet de construction, ne reculez pas à la vue d’un certificat d’urbanisme brandit par un pétitionnaire : ce dernier pourra en effet être écarté d’un revers de mains (cf. point I.a ci-avant).
En conclusion, et c’est bien cela le plus important, il y a matière à contester l’usage que l’administration réalise du sursis à statuer, soit qu’elle s’en serve, soit qu’elle l’écarte.
[1] Tiers ayant évidemment un intérêt lui donnant qualité à agir. Voir sur ce point le résumé exhaustif de M. F. Polizzi, vice-président du tribunal administratif de Montreuil, Va-t-on vers une restriction de l'intérêt à agir des voisins contre les autorisations d'urbanisme?, JCP La semaine Juridique édition administration et collectivités territoriales n°22, 3 juin 2019
[2] Le massacre récent du site Légifrance qui ne permet notamment plus d’accéder immédiatement et avec certitude à la version en vigueur de la norme que l’on souhaite étudier m’impose de mettre en lien hypertexte les articles du code de l’urbanisme auxquels je me réfère dans le présent article. Patience et longueur de temps font bon ménage. [3] Et non plus dès lors qu’aura été adopté la délibération prescrivant l’élaboration du PLU (modification de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme par l’article 109 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté) [4] L’apport secondaire mais néanmoins important de cet arrêt résultant de ce que le juge de cassation confirme son juge du fond qui a sanctionné le défaut de motivation en droit du sursis à statuer. En effet, ainsi que le rappelle le juge administratif, l’administration ne peut pas se borner « à viser le code de l'urbanisme dans son ensemble ainsi que la délibération du (...) l'élaboration du plan local d'urbanisme et à mentionner dans ses motifs que " l'opération projetée est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreux l'exécution du plan local d'urbanisme " » pour considérer que son obligation de motivation en droit est satisfaite. En effet, l’administration doit permettre au destinataire de la décision « d’identifier avec précision » le texte, l’article qui lui est opposé par la décision en cause. [5] A noter d’ailleurs que cet arrêt commenté précède de quelques semaines seulement un arrêt dans lequel l’auteur du pourvoi se prévalait notamment d’une atteinte portée au droit à un recours effectif (art. 16 DDHC) résultant de ce que le sursis à statuer devait être fondé sur des orientations ou des règles que le futur plan local d’urbanisme opposerait après son entrée en vigueur, et par conséquent non contestables par le pétitionnaire. Le Conseil d’Etat a écarté le caractère sérieux de ce moyen et partant a refusé de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil Constitutionnel en ce que la possibilité qui s’offre désormais au pétitionnaire de contester par la voie de l’exception d’illégalité le futur PLU opposé dans le sursis à statuer garantit l’exercice d’un droit à un recours effectif (voir CE, 5 août 2020, n° 436940).
Pour la parfaite information du lecteur, le Conseil d’Etat écarte encore le caractère sérieux de l’atteinte portée au droit de propriété (art. 17 DDHC), cette atteinte ne pouvant être considérée comme excessive selon le Conseil d’Etat en raison de l’objectif d’intérêt général que les dispositions relatives au sursis à statuer poursuivent et de leur limitation dans le temps.
[6] Sur ce point dédié à la portée de l’arrêt précité, on peut utilement se référer au pertinent commentaire de M. Xavier COUTON, Appréciation de la légalité du futur PLU, Construction - Urbanisme n° 10, Octobre 2020, comm. 101 [7] Voir à titre d’illustration : CE, 26 décembre 2012, n° 347458 et pour un exemple plus récent CAA Marseille, 24 avril 2014, n°12MA03803 [8] « une décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation lorsque l'administration s'est trompée grossièrement dans l'appréciation des faits qui ont motivé sa décision » selon la définition donnée par cette notion dans le glossaire du Conseil d’Etat [9] « que Mme PETEL soutient sans être contestée que le projet de construction litigieux, qui crée 596 m2 de surface hors-oeuvre brute supplémentaire sur un terrain d'une superficie de 471 m2 sur lequel existe déjà un bâtiment, ne réserve que 7 % de la surface du terrain aux espaces verts alors que le projet de plan d'occupation des sols en exige 40 % ; que compte tenu à la fois du caractère élevé de cette différence et de l'importance de la règle relative aux espaces verts pour la mise en oeuvre du parti d'aménagement choisi par les auteurs du plan d'occupation des sols, le préfet des Hauts-de-Seine a commis une erreur manifeste d'appréciation en n'opposant pas un sursis à statuer à la demande de permis de construire de Mme Vacher, dont le projet était de nature à compromettre l'exécution du plan d'occupation des sols » [10] « Tout cela était indispensable, […] et les malheurs particuliers font le bien général, de sorte que plus il y a de malheurs particuliers, et plus tout est bien. », Candide ou l’optimisme de Voltaire
Par Marion TAUPENAS
Avocate associée spécialisée en droit public
Barreau de Toulon
Site internet : ici
réf. : TAUPENAS (M.), "PLUi : modeste traité de manipulation à l’usage des honnêtes pétitionnaires ou tiers à un projet", Doctrin'Actu octobre 2020, art. 145
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